|
返回社会反响
市场如何配置劳动力资源
记者：王蓉蓉
（转自《今日中国论坛》第005期）
蔡昉 个人简历
蔡昉，男，现任中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长。1956年9月30日生于北京，1982年毕业于中国人民大学农业经济系并获经济学学士学位，
1985年获得中国社会科学院经济学硕士学位，1989年获得中国社会科学院经济学博士学位。1985年以来，曾任中国社会科学院农村发展研究所助理研究员，
1998年起任中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长，兼任中国社会科学院人力资源研究中心主任。
1987年以来，一直兼任《中国农村经济》、《中国农村观察》杂志编委，同时兼任《中国社会科学》、《经济研究》、《农业经济问题》杂志编委，《中国人口科学》杂志主编。
在拥有近十三亿多人口的中国，劳动力资源十分丰富。能否使劳动力得以比较充分地就业，不仅决定了居民收入和生活水平的提高，也直接影响到社会的稳定。那么市场该如何配置劳动力资源？
劳动力资源配置经历的发展阶段
改革以前的中国经济体制模式是为重工业优先发展战略服务的。在资本稀缺的经济中，推行资本密集型重工业优先发展战略，不可能依靠市场来引导资源配置，因而必须通过计划分配的机制把各种资源按照产业发展的优先序进行配置。由此，以资本和劳动力为代表的资源或生产要素，既无必要，也不允许根据市场价格信号自由流动。因此，随着50年代这种发展战略格局确定下来，一系列相关的制度安排把资本和劳动力的配置，按照地域、产业、所有制等分类人为地画地为牢，计划之外的生产要素流动成为不合法的现象。其中把城乡人口和劳动力分隔开的户籍制度，以及与其配套的城市劳动就业制度、基本消费品供应的票证制度、排他性的城市福利体制等，有效地阻碍了劳动力这种生产要素在部门间、地域上和所有制之间的流动。
在80年代改革以前劳动力市场不存在，首先表现在城乡之间劳动力配置的分割，即统购统销政策、人民公社制度和户籍制度这一传统体制的三套马车，把城乡劳动力人为地分割开，城乡之间的人口迁移和劳动力流动几乎从不发生。在这期间，中国的工业化特别是重工业化的速度虽然较快，但没有像发展经济学家预言的那样，以相应的速度吸收农村剩余劳动力。也就是说，以工业产值比重提高为特征的产业结构转换发生的同时，以农业劳动力比重下降为特征的就业结构转换却微不足道，即中国就业结构转换比产值结构转换来得更迟一些。这是中国经济结构转变中的一个非典型化特征。并且，这一特征一直影响到目前的中国产业结构特点。
改革以前劳动力市场不存在的另一个表现，是城市就业的刚性特征。为了保持社会稳定，城市居民的就业在传统体制下得到充分的保障，由劳动部门或人事部门按照整体经济计划和资源配置优先序安排就业和岗位。在吸收就业的机会中，国有部门是主要的渠道，辅之以城市集体经济部门。而一旦这种就业被安置妥当，一个职工几乎就不再有机会改变就业单位，也没有被解雇和失业之虞。因此，寻求就业者并不面对一个竞争性的劳动力市场，只需要具有城市户口，就会自然而然的得到就业安置。
因此，改革以前劳动力资源的配置表现为一种二元结构，即城乡之间的对立和反差。这种城乡之间的对立和反差，主要表现为劳动力资源的配置不是城乡一体化的过程，而是被分割的，相应地城乡劳动力占有的资源严重不均等。1978年城市部门共有9500万职工就业，农村劳动力人数为3.1亿，两者劳动力之比率为3.2∶1；而同年国有企业拥有固定资产总值4488亿元，农业中仅有固定资产总值不足950亿元，两者资本之比率为1∶4.7。按照生产要素遵循提高边际报酬的逻辑流动的原则，这实际上就意味着就业机会在城乡之间分配的不均等。
经过了大约20年的农村劳动力转移，对农村经济增长、结构变化以及城乡劳动力市场发育造成了深远的影响，具体来说产生了三种效果：第一，居住在农村的劳动力不再局限于从事农业劳动，而其就业已经广泛地分布在城乡各种行业中。第二，城市职工现在不仅不再享受传统就业体制的“铁饭碗”，而且面临着与外地劳动力的竞争。第三，国有经济不再是劳动者就业的惟一渠道，国有经济吸纳劳动力的比重大大下降。
阻碍劳动力流动的主要因素
在所有阻碍劳动力流动的因素中，尚未根本改革的户籍制度是最为基本的制度约束，是妨碍城乡劳动力市场发育的制度根源。这种户籍管理与其它国家实行的居住地登记制度不同，其目的是把城乡人口的分布和劳动力配置固定。根据户籍管理规定，一个人出生后，依据其母亲的户籍所在地进行户籍登记。在他或她的一生中，除非政府认为有恰当的理由，或按照计划经济的统一安排，经公安部门批准，才可以改变户籍登记地。从50年代末到改革开始，户籍制度一直严格执行，人口迁移，特别是从农村到城市的迁移，会受到严格的限制。具体而言，人口的区域迁移是由公安部门控制的，计划安排之外的农村向城市迁移几乎不可能，劳动力的产业转移则由劳动、人事部门计划调配，自发的劳动力市场也不存在。
除了户籍制度直接制约农村人口迁移和劳动力转移之外，还有一系列传统体制也会防碍这种人口流动的发生。例如，城市全面就业和低工资制相配合、城市住房、医疗、教育和其它生活基础设施都含有排他性的补贴。即作为一个拥有合法户籍身份的城市居民，通常可以得到就业保障，而一旦就业，就可以获得近乎不付租金的住房、公费的医疗、免费的初、中级教育，以及低价享受公共交通等等日常的生活福利。
劳动力市场运行现存的问题
除了上面我们说的那些阻碍劳动力流动的因素外，目前，我国劳动力市场运行还存在以下问题：
首先，市场机制的作用范围有限。在非国有经济部门，劳动力的供求受市场调节的影响较大，而在国有经济部门中劳动力的配置受市场机制作用的少。其次，劳动者就业观念陈旧。一部分人仍然存在等待、依赖的被动式就业观念，缺乏适应市场经济要求的积极主动型就业；仍然留恋旧体制的“铁饭碗”，缺乏跨行业、跨地区、跨城乡就业的意识，不愿到非公有制经济中去就业。第三，劳动力市场信息不畅。目前尽管劳动力市场中介机构很多，但大都缺乏规模，管理混乱，信息陈旧甚至虚假。从业人员素质较低，服务质量不高，效率低下，严重制约了劳动力市场功能的发挥，也不利于劳动力市场的进一步发育。第四，户籍制度使劳动力市场处于分割状态。现行的户籍制度，仍然反映着不同户口劳动者的权利关系的差别，如社会保障、劳动权利、居住权利、受教育权利等，这些都在一定程度上限制了劳动力市场的公平竞争，使不同性质户口的劳动者难以在就业市场上处于同一起跑线。第五，失业保险制度改革滞后。传统的就业保险体制是一种就业、福利、保险三合一的体制，由于保险承担者是企业、机关、事业单位，因此就业者在择业上不得不把这种保险因素考虑在内，造成劳动力整体上产生过分的依赖心理，难以使劳动力实现跨地区、跨行业的流动。
扩大就业的政策途径
一个统一、灵活和充满竞争性的劳动力市场是保证中国经济持续、健康发展的重要条件。充分重视劳动力市场机制的作用，并不意味着政府在促进就业中无所作为。
营造劳动力市场竞争环境
在市场经济条件下，政府要创造良好的劳动力市场竞争环境，维护劳动力市场机制的正常运转，让市场配置劳动力资源的作用充分发挥。在市场经济条件下，企图排斥劳动力市场的作用，必将造成劳动力资源的严重浪费和积压。中国传统体制下“冗员”与“缺员”长期并存的一个重要原因，就是没有引入劳动力配置的市场机制。要充分利用劳动力资源，实现劳动力资源的优化配置，就必须维护和尊重劳动力市场机制。
但是，选择劳动力市场规制及其措施，应该符合国情，做到适时适度。在向市场经济转型的过程中，一国往往面临着如何选择不同的劳动力市场规制手段的问题。是否能够扩大就业，是进行制度选择的重要标准。
20世纪70年代以来，和美国相比，欧洲由于执行了一系列更容易导致劳动力市场僵化的规制措施，使其就业增长速度远远低于美国。因此，我们在制度建设从无到有的过程中，应该充分借鉴国际经验，选择适合国情的规制措施，确保对劳动力市场的管理不致于降低劳动力市场的灵活性和竞争性。具体来说，规制应该注意，（1）对劳动关系的管理不应影响企业的雇佣（解雇）决策；（2）确保企业成为工资决定的基本单位；（3）审慎使用最低工资制度；（4）长期坚持“广覆盖、低水平”的社会保障政策，实行社会保障体系城乡统筹，并严格控制保障水平的增长。
在公共服务中有所作为
劳动力市场在运行过程中，不可避免地会出现种种难以靠市场机制本身解决的问题，政府在这些方面应该进行积极补充。比如，政府应该在完善就业服务体系、提供劳动力市场信息等方面有所作为。
积累人力资本和对劳动者进行培训及再培训，是政府的责任。这是因为，人力资本积累具有公共品的性质。私人产品指个人为自己消费或进一步增加收入而投资生产的产品。它的全部收益可以为投资者和生产者获得。公共产品指个人投资的收益，可能有一部分被别人，或社会无偿获得的产品。纯粹的公共产品如国防、社会治安的维持等公共服务。诸如教育和培训这样有利于劳动者就业的人力资本投资，兼有两种特性，因为一方面个人投资可以获得人力资本提高增加收入的益处，另一方面，个人收益之外还有一部分为社会获得，所以，个人投资接受教育之外，也需要国家有公共投资部分。如果政府不从最大化扩大就业出发，发展和改革教育，提供就业培训，这方面的投资就达不到社会所要求的最佳水平。
政府的另一项责任是建立健全社会保障体系，为劳动力市场机制的充分发挥提供有效支撑。劳动力市场的发育和形成，有赖于社会保障功能与市场竞争标准相分离，使企业按照其需求使用劳动力，而失业保险的职能则交给社会执行。政府在这个社会事务中，是规则的制订者，也是许多职能的执行者，以及社会风险的最后责任人。
除了社会保障体系的一般性职能之外，中国的社会保障体系还面临着经济发展和体制转变提出的特殊挑战。随着市场经济体制的逐渐确立，劳动力资源也越来越多地通过市场配置；产业结构的调整在创造新的就业岗位的同时，将一些部门的劳动力排挤出来；中国加入世界贸易组织后，在一些不具有比较优势的产业会出现就业岗位的丧失；农村劳动力继续向非农产业和城镇转移；城市化速度加快导致失地农民数量的增加。
因此，建立健全社会保障体系，对劳动力市场机制的充分发挥至关重要。但是，社会保障水平不能过高，实践表明，过高的保障水平对增加就业具有明显的负面影响。为此，要科学制定保障水平，将形成一种广覆盖、低水平的保障体系作为长期目标和原则。
政府还对制定和实施针对特殊群体的就业扶助政策负有责任。除了有劳动障碍的群体外，中国特殊的经济转轨还涉及一部分历史遗留下来的特困群体，特别是国有企业下岗职工中女性40岁以上，男性50岁以上的人群，即“4050”人员。这一群体文化水平偏低，年龄偏大，难以适应现代经济的要求，在下岗失业之后很难实现再就业。这种局面是历史原因造成的，是历史的欠账，政府应负起责任，在社会保护机制上进行补课，对特殊困难群体给予必要的补偿。
树立就业优先原则
一个国家或地区实施什么样的发展战略，不仅决定其经济增长的绩效，也决定其经济增长的就业容量。对于一个劳动力丰富的发展中国家来说，如果选择符合自身比较优势的发展战略，就意味着劳动密集型产业应该成为产业的主体，这样才能最大限度地创造就业机会，并且使尽可能多的劳动者群体享受到发展的成果。
一般来说，实行不同的经济发展战略，形成不同的经济增长模式，通常带来不同的就业结果。那些急于赶超发达经济，在经济发展的较早阶段就人为扶持重工业或所谓“高新产业”的国家和地区，形成的资金密集型的产业结构就缺乏吸收劳动力的能力。这样的赶超型发展战略牺牲就业，收入分配不公平，经济绩效差，结构变化滞后。虽然在一定时间里也能够达到较快的经济增长速度，但不能实现最大化就业。与此相反，实行顺应比较优势的发展战略，能够在较早的经济发展阶段上发挥劳动密集型产业的比较优势，就业比较充分，同时收入差距小，由于这种经济增长不仅有高速度，产业结构变化也符合发展规律，因此，是一种可持续的经济增长。
在建设社会主义市场经济的过程中，中国面临的就业问题比其他国家更复杂，任务更艰巨。中国正在经历前所未有的计划经济向市场经济的转轨，以及二元经济向一元经济的转换。在这个转变过程中，体制变化和产业结构变化都异常迅速，劳动者的流动性增强。在大幅度提高人民生活水平的同时，也给每一个人带来以前从未遇到过的冲击，部分劳动者在调整中会有所损失。
同时，中国正在经历从计划经济向市场经济体制的迅速转变和产业结构调整的大幅度，由于劳动力市场机制不健全，信息不充分，导致许多劳动者在有相应职位空缺的情况下，仍然找不到工作，造成摩擦性失业。同时，由于中国处于体制转轨过程当中，经济结构的变动和调整造成相当一部分劳动者无法适应新的岗位需要，产生结构性失业。而由摩擦性失业和结构性失业所构成的所谓自然失业，是经济增长本身难以解决的。
可见，充分就业是民生之本，是社会稳定的基础，是中国比较优势发挥的基础和前提，是经济长期持续增长的源泉，也是解决“三农”、收入差距、地区差距等问题的根本出路。面对严峻的就业形势，为抓住21世纪头20年这一重要的战略机遇期，我们必须牢牢树立“就业优先”原则，把促进就业作为经济政策的优先目标。
政策调整优先序和实施日程
树立就业优先原则，实现经济增长与就业增长的同步，既需要充分发挥市场配置劳动力资源和其他生产要素的作用，又需要政府发挥积极的作用，通过一系列政策调整和配套改革来实施：首先，以就业优先统领国家各项经济政策，以就业为标准排定政策取向的优先序；
其次，放眼世界，推动贸易自由化，在全球范围内开拓就业机会。当前，经济全球化浪潮席卷全球，商品和资本的国际间流动日益加速，世界经济越来越呈现一体化趋势。经济全球化已成为不以人的意志为转移的客观趋势。在全球化时代，任何国家的经济发展都不可能游离于世界经济之外，都必须在不同程度上通过世界市场与其他国家发生联系；
第三，依据就业优先原则推动经济增长方式的转变。换句话说：走一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路。
增长方式转变的一个重要方面，是按照比较优势的原则进行产业结构的调整。就三个产业之间的关系来说，第三产业应该发展的重点。改革开放期间，全国GDP的年平均增长率为9.5%，其中第三产业对GDP增长率的贡献份额逐年上升。按照经济规律，一个国家的产业结构格局是其发展阶段的反映，也就是说一定的人均收入水平应该对应着一定的产业结构。由于长期以来对服务业的抑制，中国第三产业比重与人均收入水平不相匹配，形成产业结构的不协调。而一旦落实就业优先原则，以此为依据进行产业结构调整，并进行相应的制度改革，第三产业发展环境将改观，获得加速的发展。
中国以后的就业前景
目前改革的目标应该是加快劳动力市场的形成和完善。对于这一改革最重要的两个领域是社会保障制度的改革和户籍制度的改革。社会保障制度的改革将会解除企业的政策性社会负担，从而按照市场原则雇用劳动力，可以更清晰地显示劳动力的实际稀缺程度以及相对价格，既有助于劳动力市场的发育，也帮助产业结构的调整。加快和深化社会保障制度改革的重点是养老保险、医疗保险和失业保险制度的改革，同时建立和完善最低生活保障制度，由此可以筑起可靠的社会保障线。
城镇职工基本养老制度。养老基本制度由基础养老金和个人帐户养老金两部分提供保障。基础养老金由单位缴费，实行现收现付的统筹互济，逐步提高统筹层次，以保障退休职工的基本生活水平。个人帐户养老金由个人缴费，实行完全的积累制，体现多缴多得的效率原则。基础养老和个人帐户养老两部分基金将分开管理。
城镇职工基本医疗制度。医疗基本制度也是由医疗保险统筹基金和个人帐户两部分提供保障。基本医疗保险统筹基金主要支付大病和住院费用，体现社会共济原则，一般以地级以上行政区为统筹单位。个人帐户主要支付小病及门诊费用，通过把个人帐户与个人自我保障能力挂钩，制约医药费用的扩大。与此同时，推进医疗机构、药品流通体制的改革，建立医院、患者、保险机构和药品生产、流通机构几个方面的相互制约机制，控制医疗费用上涨。根据中国国情，建立多层次、广覆盖的基本医疗保障。
失业保险制度。将城镇全部企业事业单位及其职工纳入失业保险范围，依法征缴失业保险费，规范失业金领取办法，通过发放失业救济金和提供职业介绍和培训等服务，帮助失业职工尽快实现再就业。通过增量改革的方式，把职工下岗并由企业“再就业服务中心”发放基本生活补贴的办法，转变为职工加入失业保险，失业后与原单位脱钩，领取失业救济金。也就是说，企业新裁减人员不再进入“再就业服务中心”，而是通过失业保险机制把失业人员直接推向劳动力市场。同时创造条件，与目前在“再就业服务中心”中的下岗职工解除劳动关系，并使社会保险关系随之接续上来。
最低生活保障制度。城市中那些不符合基本养老保险或失业保险的劳动者，以及虽然享受有关保险但家庭人均生活费用低于当地政府制定的最低生活标准的劳动者，由最低生活保障制度予以保障。1999年10月1日国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》并开始施行。目前，各地已普遍把在职、下岗、失业和退休人员中的贫困人口纳入城市居民最低生活保障范围。到1999年底,全国共有城市居民最低生活保障对象281万人。从保障对象的构成来看，在职、下岗、失业、退休人员和其他困难人员占3/4，其余1/4为无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人和抚养人的城镇孤老。
户籍制度对于诸多妨碍劳动力市场形成的政策来说，是一种更为根本的制度。只有对之进行根本性的改革，才能够彻底消除劳动力市场形成的障碍。而一旦这个制度不复存在，城乡一体化的劳动力市场不仅有利于农村劳动力的流动，也有助于消除城市劳动力资源配置中的扭曲，从根本上也是有利于城市居民增加就业的。目前的格局是，两万多个小城镇已经全面启动户籍制度改革；市场化水平较高的一些中等城市也主动放开户口控制；甚至少数省会级的大城市，因其不再享有靠补贴发展城市的特权而主动放松户口控制。按照类似的逻辑，当中国整体改革特别是社会保障体系的建立达到一定的阶段，以至那些至关重要的超大型城市的发展，也不再能够依赖补贴时，放宽户口控制乃至彻底废除现行的城乡分割的户籍制度，就是水到渠成的事情。
返回社会反响
下一篇：第三次集体学习：世界就业发展趋势和我国就业政策研究
|
